AMAÇ DIŞI TARIM ARAZİSİ KULLANIMI : HUKUKSAL TEMEL VE UYGULAMA SÜRECİ
Mahir GÜRBÜZ
TEMA Danışmanı
Haziran 2009
İÇİNDEKİLER
1. Giriş……………………………………………………………………………………..
2.TOPRAK VE AMAÇ DIŞI TARIM ARAZİSİ KULLANIMINA İLİŞKİN OLARAK HUKUKSAL DÜZENLEMELERDE YER ALAN GENEL NİTELİKLİ HÜKÜMLER:
2.1.Anayasal ve yasal düzenlemeler:……………………………………………………...
2.2. Yürürlükleri sona ermiş yönetmelik düzenlemeleri:………………………………….
2.3.Uygulanmakta bulunan hukuksal düzenlemeler ( Özel Yasa ve Yönetmelik):………..
2.3.1.Arazi ve toprak kaynakları konusunda durum saptaması yapılması, belirleyici…...
2.3.2.Kanun ve Yönetmelikte yer alan ve arazi ve toprak kaynaklarının korunmasına
ilişkin olan genel ve özel hükümler:…………………………………………………
2.3.3.Kanun ve Yönetmeliğin arazi ve toprak kaynaklarının doğru kullanılmasına ilişkin
hükümleri:……………………………………………………………………………
3.TOPRAK KORUMA VE ARAZİ KULLANIMI KANUNU’NUN, TARIM ARAZİLERİNİN AMAÇ DIŞI KULLANIMI KOŞULLARINI BELİRLEYEN ÖZEL HÜKÜMLERİNİN ANALİZİ:……………………………………………………………..
4. KANUN SONRASI UYGULAMALARA İLİŞKİN KİMİ GÖZLEMLER VE
DEĞERLENDİRMELER:…………………………………………………………………
4.1.Kanun uygulaması konusunda genel bir değerlendirme:………………………………..
4.2.Kanun sonrası amaç dışı kullanım sürecine ilişkin uygulamalar ve kimi olumsuz
örnekler:…………………………………………………………………………………
4.2.1.Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımının hukuksal koşulları nasıl işlemelidir?.....
4.2.2.Amaç dışı kulanım talanına ilişkin kimi örnekler:…………………………………
4.2.3.Yargı kararlarını geçersiz kılmak için, hukuka aykırı yasal düzenleme yapmak
girişimleri ve CARGİLL örneği:……………………………………………………
5.”NE YAPILABİLİR?” SORUSU VE ÖZET BİR DEĞERLENDİRME:…………………
5.1.Önce sorunun kaynağını ve nedenini kavramak ve neden odaklı çözümleri
oluşturmak gerekir……………………………………………………………………..
5.2. TEMA temsilcilikleri düzeyinde neler yapılabilir?........................................................
AMAÇ DIŞI TARIM ARAZİSİ KULLANIMI : HUKUKSAL TEMEL VE UYGULAMA SÜRECİ
1.GİRİŞ:
Ülkemizde “amaç dışı arazi kullanımı” denilince, gündeme doğal olarak “tarım arazileri” gelmektedir. Çünkü; toplumumuzun gıda ve dolayısıyla yaşam güvencesini oluşturmakta bulunan tarım arazimizin miktarı esasen çok yeterli değildir ve coğrafyamızın ancak üçte biri kadardır. Çünkü; yaşamsal nitelik taşıyan bu kısıtlı varlığımızın ancak üçte bir kadarı verimli sayılabilecek özellik göstermektedir. Ve çünkü; yerleşimden-sanayiye, turizmden-ulaşıma kadar arazi kullanan tüm fiziki yatırım süreçlerinin sonunda toprak yok olurken, arazi kullandığı halde toprağı yok etmeyen ve onu ekonomik kılan tek sektör tarımdır. Özetlenen bu genel tablo nedeniyledir ki, bu arazilerin amaç dışı kullanım niyet ve talepleri çok temel ve çok yaşamsal bir ülkesel sorun haline gelmiş bulunmaktadır. Sorunun bu genel niteliği yüzündendir ki, değişik zamanlarda hem doğal kaynak koruma amaçlı hem de kaynak kullanımı amaçlı farklı hukuksal ve yönetsel düzenlemeler yapılmış ve uygulanmaya çalışılmıştır.
Aşağıda “amaç dışı tarım arazisi kullanımının değişik boyutlarına” ilişkin genel bir değerlendirme yapılmıştır. Değerlendirme kapsamında; önce zaman sürecinde gerçekleştirilen hukuksal düzenlemelerin özetlenmesine, ardından şu anda geçerli bulunan düzenlemelerin analiz edilmesine ve daha sonra ise süreç içerisinde gerçekleşen uygulamalar irdelenerek kimi çözümleme yaklaşımlarının açıklanmasına çaba gösterilmiştir.
2.TOPRAK VE AMAÇ DIŞI TARIM ARAZİSİ KULLANIMINA İLİŞKİN OLARAK HUKUKSAL DÜZENLEMELERDE YER ALAN GENEL NİTELİKLİ HÜKÜMLER:
2.1.Anayasal ve yasal düzenlemeler:
Bu metnin hazırlanmasının temel amacı amaç dışı tarım arazisi kullanımı olmasına rağmen, konunun bütünlük içerisinde daha doğru tartışılması açısından, arazi ve toprak kaynaklarının korunması ve uygun kullanılması kapsamında genel bir irdelemenin öncelikle yapılmasında yarar görülmektedir.
Anayasanın 44. maddesinde, “toprak varlığını korumak temel bir devlet görevi olarak tanımlanmıştır.” verilmiş bulunmaktadır. Anılan maddenin ilk fıkrasının başlangıcında yer alan “Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek” hükmü, kanımızca amaç dışı kullanımın önlenmesini de içerecek nitelikte bir ilkesel yaklaşımı yansıtmakta ve bu yaklaşıma göre toprağın korunmasını temel bir devlet görevi olarak tanımlamaktadır.
Anayasanın 45. maddesinde ise konuya özel ve çok açık bir başka hüküm bulunmaktadır. Maddede; “Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırır.” hükmü bulunmaktadır. Görüldüğü gibi Anayasa ilke olarak da, tarım arazilerinin amacı doğrultusunda kullanılmasını öngörmüş, amaç dışı kullanımı da yine ilkelilikle önlemeyi amaçlamış ve amaç dışı kullanımın engellenmesini “devlete açık ve net bir görev” olarak yüklemiş bulunmaktadır.
1937 tarihli 3203 sayılı Ziraat Vekaleti Kanunu, 1960 tarihli 7457 sayılı Toprak Su Genel Müdürlüğü Kanunu, 1973 tarihli 1757 sayılı Toprak ve Tarım Reformu Kanunu, 1984 tarihli 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlemesi Kanunu ve 1985 tarihli 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Kanunu gibi yasaların “amaç maddelerinde” değişik ifadelerle olsa bile “toprağın ve tarım arazisinin korunması ve amaç dışı kullanımının önlenmesi” yolunda, devlete görevler veren hükümler bulunmaktadır.
Bu konudaki en kapsamlı ve yeterli yasal düzenleme ise TEMA tarafından hazırlanarak Hükümete sunulan ve uzun yılları kaplayan çabalar zinciri sonunda 2005 de yasalaşması sağlanan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile gerçekleştirilmiştir. Anılan yasada yer alan genel korumacı hükümler ile amaç dışı kullanımı düzenleyen özel hükümler, aşağıda yer alan diğer madde başlıkları altında ayrıntılı olarak analiz edilmeye çalışılmıştır.
2.2. Yürürlükleri sona ermiş yönetmelik düzenlemeleri:
Yönetmelikler için “Genel Düzenleyici İdari İşlem” gibi yaygın bir tanımlama yapılmakta olmasına rağmen, yasaların kimi hükümlerinin ayrıntılı uygulamaları bu tür metinlerle düzenlendiğinden, konuya ilişkin yönetmelikleri de “hukuksal düzenlemeler” başlığı altında incelemek uygun bulunmuştur.
-Bu konuda yönetmelik nitelikli ilk düzenleme 11.3.1989 gün 20105 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye İle Kullanılmasına Dair Yönetmeliktir. Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığı tarafından düzenlenen Yönetmeliğin uygulanması, Bakanlık ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılacaktır. On dokuz maddeden oluşan Yönetmeliğin amaç maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 3161 ve 3202 sayılı Kanunlar uyarınca tarım alanlarının gayesine uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamak bakımından, bu alanların hangi hallerde tarım dışı gayelerle kullanılacağına dair prensip ve esasları belirlemektir.” türünde net bir korumacı anlayış dile getirilmesine rağmen, Yönetmeliğin adının çok uygun olmadığını ve “tarım arazisi amaç dışı nasıl kullanılır?” onun yolunu gösteren bir düzenleme izlenimi yarattığını söylemek gerekir.
Yönetmelikte tarım arazileri genel olarak; orman sınırları dışında kalan, üzerinde kültür bitkisi yetiştirilen veya çayır, mera, yaylak ya da kışlak olarak kullanılan, I., II., III. Ve IV. sınıf toprak işlemeli tarıma elverişli araziler ile V., VI. ve VII. sınıf toprak işlemeli tarıma elverişsiz araziler olarak tanımlanmıştır. Ayrıca; sulu tarım arazisi, yağışa bağımlı tarım arazisi, dikili arazi, mera, yaylak, kışlak ve çayır arazisi özel tanımları da yapılmıştır.
Yönetmeliğe göre; “şehir imar planları, mevzii imar planları, yerleşme alanları ve özel kanunlar kapsamı dışında kalan alanlarda” amaç dışı tarım arazisi kullanımı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün iznine bağlıdır. Arazinin niteliği Genel Müdürlükçe yapılacak etütlerle belirlenecektir.
Yönetmelik; “I ve II. sınıf yağışa bağımlı tarım arazileri ile sulu tarımda kullanılan I, II, III ve IV. sınıf arazilerin, dikili tarım arazilerinin, ıslah ile I. Ve II. sınıfa dönüşebilecek arazilerin ve özellikleri nedeniyle tarım dışı kullanıma açık olmakla birlikte, sulama, drenaj, toprak muhafaza ve benzeri proje alanları kapsamındaki arazilerin” tarım amacı dışında kullanılamayacağını öngörmüştür.
Yönetmelikte; sulu ve sulanabilecek araziler hariç, alternatif alan bulunmaması halinde, yağışa bağımlı tarım arazileri ile diğer sınıflardaki tarım arazilerinin, belli koşullarda tarım amacı dışında kullanılabilmesi olanağı da yaratılmıştır. Bu koşullar olarak da; “köy ve mezra yerleşimleri, belediye ve mücavir alanlardaki konut ihtiyaçları , eğitim ve sağlık tesisleri ile sanayi sitesi kurulması ihtiyaçları, karayolları güzergahında kurulacak ve alanı 5000 metre kareyi geçmeyecek akaryakıt istasyonları ve alış veriş merkezleri, devlet karayolları, köy yoları ve turizm amaçlı tesisler” gibi tanımlamalar yapılmıştır. Ayrıca, enerji üretimi, maden işletmeciliği ve Milli Savunma gibi gerekçelerle verimli alanların kullanılmasını sağlayan istisnalar da getirilmiştir.
-Anılan Yönetmelikte yapılan ve 7.4.1989 gün 21132 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan değişiklik ile “tarım amacı dışında arazi kullanım olanağı kapsamına tarımsal amaçlı yapılar da” alınmıştır.
-Bu kapsam, 23.2.1990 gün 20442 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Yönetmelik değişikliğ ile daha da genişletilmiş ve “yabancı sermaye ile desteklenen ihracat ağırlıklı ileri teknolojili yatırımlar, tarımsal girdi üreten yatırımlar ve ihracata dönük ve teşvik belgeli yatırımlar da” bu kapsama alınmıştır.
-Yönetmelikte 2.10.1991 gün ve 21009 sayılı Resmi Gazete ile yapılan değişiklikle, açıkça Sapanca’da sulu tarım arazisinde otomobil fabrikası kurmak ve TOYOTA yatırımını gerçekleştirmek amaçlanmış ve amaç dışı kullanım konuları arasına bu kez “gemi ve otomotiv yatırımları da “ alınmıştır. Söz konusu son değişiklik TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası tarafından açılan dava sonucunda, hukuka ve kamu yararlarına aykırı bulunarak 1993 yılında DANIŞTAY tarafından iptal edilmiştir.
-Yönetmelikte 10.8.2001, 13.6.2003 ve 25.3.2005 günlü Resmi Gazetelerle yayınlanan kimi başka değişiklikler de yapılmıştır. Ne var ki son Yönetmelik değişikliği TEMA Vakfı tarafından açılan dava sonucunda DANIŞTAY ONUNCU Dairesinin 24.9.2008 tarihli kararı ile iptal edilmiştir.
Üstte özetlendiği gibi Yönetmelik düzenlemeleri, önce iyi niyetlerle ve toprağı korumayı öngören yaklaşımlarla gerçekleştirilmiş ve fakat süreç içinde “amaç dışı kullanımları kolaylaştıracak” nitelikteki değişikliklerle başlangıçtaki doğru anlayışlarını koruyamamıştır.
2.3.Uygulanmakta bulunan hukuksal düzenlemeler ( Özel Yasa ve Yönetmelik):
Bu kapsamda konu ile ilgili olarak, 2005 yılında yasalaşan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile buna bağlı olarak çıkarılmış olan özel Yönetmeliği değerlendirmek gerekmektedir. Kanunun 13.maddesi bu konu ile ilgili olarak bir özel tüzük çıkarılmasını da öngörmüş olmakla birlikte, tüzük düzenlemesi henüz sonuçlanmamış olduğundan, bu aşamada tüzükle ilişkili bir irdeleme yapılmayacaktır.
Amaç dışı tarım arazisi kullanımı konusuna özel hukuksal değerlendirmelerden önce; bu hukuksal ve yönetimsel düzenlemelerin temel misyonunu oluşturan “toprağın korunması, korunan toprağın ıslah edilerek geliştirilmesi ve korunarak ıslah edilen bu varlığın doğru ve verimli kullanılması” boyutlarıyla ilgili çok genel bir değerlendirme, daha sonra ise bu sunuşun asıl konusunu oluşturan “amaç dışı kullanıma” ilişkin özel hükümlerin ayrıntılı tartışması yapılmaya çalışılmıştır.
Kanun metninin değişik maddelerinde açıklanan bu misyon, “Amaç” başlıklı birinci maddede özetle aşağıdaki gibi ifade edilmiştir.
“Madde 1- Bu Kanunun amacı; toprağın doğal ve yapay yollarla kaybını ve niteliklerini yitirmesini engelleyerek korunmasını, geliştirilmesini ve çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak, planlı arazi kullanımını sağlayacak usul ve esasları belirlemektir.”
Özetle tanımlanan bu misyonun yerine getirilmesi, Kanunda biri birilerini tamamlayan üç temel sürece ya da eksene oturtulmaktadır. Kanunun değişik maddelerinde açıklanan bu süreçlerden;
-İlki “arazi ve toprak kaynaklarının belirlenerek tanımlayıcı durum saptamasının yapılması ve bu kaynakların geliştirilmesi”,
-İkincisi “saptanan ve geliştirilmesi öngörülen bu varlık ve kaynakların her koşulda korunmasının gerçekleştirilmesi”
-Ve üçüncüsü ise “saptaması yapılan, geliştirilen ve korunması öngörülen bu kaynakların doğru kullanılmasının sağlanmasıdır.”
2.3.1.Arazi ve toprak kaynakları konusunda durum saptaması yapılması, belirleyici temel veri ve bilgilerin sağlanması ve bu kaynakların geliştirilmesine ilişkin Kanun ve özel Yönetmelik hükümleri:
-5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun “Toprak ve arazi varlığının belirlenmesine ilişkin esaslar” başlıklı yedi ve “Tarım arazilerinin sınıflandırılması ve arazi parsel büyüklüklerinin belirlenmesi” başlıklı sekizinci maddelerinde, durum saptama ve belirleme konularına ilişkin hükümler getirilmiştir.
-Yedinci maddede; “arazi ve toprakla ilgili belirleme, sınıflandırma, etüt, analiz, standart oluşturma, haritalama ve veri tabanı oluşturma ve bunları kullanıcıların hizmetine sunma” hükümleri ile tanımlayıcı durum saptamasının hangi veri ve göstergelerle yapılacağı net biçimde ifade edilmiştir. Sekizinci maddede ise doğal özellikleri ve ülke tarımındaki önemlerine göre Bakanlık tarafından nitelikleri belirlenen arazilerin “mutlak, özel ürün, dikili ve marjinal tarım arazileri olarak” sınıflandırılacağı hükmü yer almıştır.
Bu hükümlerin nasıl uygulanacağı ise Yönetmeliğin sekizinci maddesinde daha ayrıntılı olarak belirtilmiştir. Anılan maddede Kanunda yer alan tanım yinelendikten sonra, ülke genelindeki toprak ve arazi varlığının belirlenmesi çalışmalarında bu konularda başka hükümler taşıyan yasaların ilgili maddelerinin gözetileceği, ilgili kuruluşlarla ilişki kurulacağı, köy, belde, ilçe, il ve ülke sıralaması gözetilerek toprak ve arazi bilgilerinin belirleneceği, bu çalışmalarda konu uzmanı teknik elemanların görev yağacağı, Bakanlıkça bizzat yapılacak veya yaptırılacak saptamaların ülke ve bölge düzeyinde Bakanlık ve valiliklerce onaylanacağı açıklamaları yapılmıştır. Ayrıca Yönetmeliği “Arazi kullanım planlarına” ilişkin dokuzuncu maddesinde de “arazi kullanım talepleriyle ilgili olarak toprak ve arazi niteliklerinin belirleneceği” öngörüsü de yer almıştır.
Arazi ve toprak kaynaklarının geliştirilmesi konusunda da Kanunun değişik maddelerinde çeşitli hükümler getirilmiştir.
-Örneğin, illerde kurulacak Toprak Koruma Kurullarının görevlerinin açıklandığı altıncı maddede genel anlamda bu kaynakların geliştirilmesinin kurulun görevi olduğu belirtilmiş, “Tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerinin yapılması” başlıklı on birinci madde de ise “tarım amaçlı kullanılan arazilerin plan ve projelerle geliştirilmesi” açık biçimde bir devlet görevi olarak hükme bağlanmıştır. Arazi ve toprak kaynaklarına ilişkin benzer geliştirme öngörüleri ayrıca, “Büyük ovaların belirlenerek korunmasına” ilişkin on dördüncü, “Erozyona duyarlı alanların belirlenmesine” ilişkin on beşinci, “Toprak kirliliğinin önlenmesine” ilişkin on altıncı, “Arazi toplulaştırmasına” ilişkin on yedinci ve “Özendirme” ye ilişkin on sekizinci maddelerde de değişik biçimlerde yer almıştır.
Değinilen maddelerde öz olarak yer alan “geliştirme projeleri uygulamak, toprak kayıplarını önlemek, geliştirmeyi sağlayacak teknikleri uygulamak, geliştirici alt yapı yatırımlarını gerçekleştirmek, kirletici ve bozucu olumsuzlukları gidermek, arazi verimliliğini amaçlayan toplulaştırmalar yapmak, benzer amaçlarla tarla içi geliştirme hizmetlerini gerçekleştirmek, arazi işleme verimliliğine dönük en küçük parsel büyüklüklerini belirlemek, toprağın üretim gücünü geliştirecek bilimsel ve teknolojik yöntemleri uygulayan tarım üreticilerini özendirerek, bu amaçla gerçekleştirilecek toprak ıslahı, toprak işleme, sulama ve yetiştirme tekniği uygulamalarını desteklemek” gibi hükümlerin tümü, arazi ve toprak kaynaklarının “ıslahı ve geliştirilmesine” yönelik bilimsel ve teknolojik özellik taşıyan, ama aynı zamanda hukuksal temeli ve niteliği bulunan öngörülerdir.
Kaynakların geliştirilmesi konusunda Yönetmeliğin değişik maddelerinde de hükümler bulunmaktadır. Örneğin; altıncı maddede Toprak Koruma Kurullarının “arazi kullanılan tüm faaliyetlerde arazinin geliştirilmesine çalışmak görevi” tekrarlanmıştır. Onuncu maddede; arazinin tarımsal amaçlı kullanımında arazi geliştirici plan ve projelerin yapılacağı, on üçüncü maddede ise erozyon riski bulunan arazilerin geliştirilmesine çalışılması hükümleri bulunmaktadır.
2.3.2.Kanun ve Yönetmelikte yer alan ve arazi ve toprak kaynaklarının korunmasına ilişkin olan genel ve özel hükümler:
Kanunda, ikinci temel süreci oluşturan arazi ve toprak kaynaklarının korunması konusunda da özel ve genel nitelikli hükümler bulunmaktadır.
-Kanunun dokuzuncu maddesinde konuya ilişkin ve kapsayıcı nitelikli özel hüküm bulunmaktadır. Maddede yer alan; “Arazi kullanımını gerektiren her türlü girişim ve yatırım sürecinde toprakların korunması, doğal ve yapay olaylar sonucu meydana gelen toprak kayıplarının önlenmesi, arazi kullanım planları, tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projeleri ile toprak koruma projelerinin uygulamaya konulması ile sağlanır.” hükmü, kanımızca korumacı tüm süreçleri özetlemiş bulunmaktadır. Arazi kullanan her süreç ilke olarak “toprağı korumak” zorundadır. Koruma genelinde toprak kayıplarının önlenmesi gereklidir. Bu koruma amaçları için değişik düzeyde plan ve projelerin oluşturularak uygulanması gerekmektedir. Maddede özetlenen tüm korumacı yaklaşımlar her birine özel başka maddelerde ise daha da açık olarak ifade edilmiştir.
-Örneğin; “Arazi mülkiyet hakkının kullanım esası” başlıklı dördüncü maddede “toprağın özellik, nitelik ve yeteneklerinin korunmasının mülkiyete sahip olanların yükümlülüğü olduğu” belirtilmiştir.
-İllerde kurulması öngörülen Toprak Koruma Kurullarının görevlerini tanımlayan altıncı maddede; “Arazi kullanılan her türlü faaliyette arazinin korunmasının, toprakların korunmasını sağlayacak önlemlerin alınmasının ve bu konudaki sorunların giderilmesine çalışılmasının” bu kurulların ödevi olduğu belirtilmiştir. Kurulların bu görevi Yönetmeliğin altıncı maddesinde de tekrarlanmıştır.
-Korumacı bir başka yaklaşımda arazi parsel büyüklükleri konusunda ortaya koyulmuştur. Başlangıçta Kanun’un sekizinci maddesinde kavram olarak yer alan “daha fazla küçülmemesi gereken yeter büyüklükteki arazi parsel büyüklüğü yaklaşımı”, önce Yönetmeliğin on birinci maddesinde büyüklük ölçüleri verilerek somutlaştırılmış ise de Kanunda değişiklik yapan 5578 sayılı yasanın ikinci maddesinde önceki büyüklüklerin iki katına çıkarılması biçiminde yer almıştır.
-Kanunda onuncu madde olarak yer alan “Arazi kullanım planlarının yapılması” hükmünün amacını “toprağın niteliği ve arazinin yeteneğine uygun kullanımını sağlamak” öngörüsü oluşturmaktadır. Kanımızca bu madde de özünde toprak korumacı bir başka anlayışı yansıtmaktadır. Değinilen korumacı anlayış Yönetmeliğin “Arazi kullanım planlarına “ ilişkin dokuzuncu maddesinde de bulunmaktadır.
-“Tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerinin hazırlanması” başlıklı on birinci maddede yer alan “arazi tarım amaçlı kullanılırken toprağın kimyasal, fiziksel ve biyolojik özelliklerini koruyacak plan ve projelerin yapılarak uygulanması” anlayışı ise genel korumacı yaklaşımın bize göre çok önemli bir başka örneğini oluşturmaktadır. Yönetmeliğin konuya özel onuncu maddesinde ise Kanunda yer alan öngörü daha da somutlaştırılmıştır.
-On ikinci maddede ise “toprağın bulunduğu yerde doğal fonksiyonlarını sürdürülebilmesinin sağlanması” yaklaşımı açıklanmakta ve tarım amacı dışında ortaya çıkabilecek ve arazi kullanımını gerektirecek yatırım ve benzeri faaliyetlerin, çevredeki arazilere zarar vermesini önlemek için “Toprak koruma projeleri yapılması ve uygulanması” öngörüsü getirilerek, korumacılık anlayışı bu konu özelinde de sergilenmektedir. Konuya ilişkin daha ayrıntılı açıklama ise Yönetmeliğin on ikinci maddesinde bulunmaktadır.
-“Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı” başlıklı on üçüncü madde hangi arazilerin tarım amacı dışında kullanılamayacağını, hangi durumlarda istisnaların uygulanacağını ve amaç dışı kullanım sürecinin nasıl işleyeceğini açıklayan hükümleri ile “özel bir korumacı” hüküm özelliği taşımaktadır. Bu madde ile ilgili ayrıntılı analiz metnin ilerideki bölümlerinde yapılacaktır.
-Büyük ovalarla ilgili on dördüncü maddede “tarımsal potansiyeli yüksek ve erozyon, kirlenme, amaç dışı veya yanlış kullanım gibi olumsuzluklar nedeniyle toprak kaybı ve arazi bozulması riski altında bulunan büyük ovaların, Bakanlar Kurulu kararıyla koruma altına alınmasını” açıkça öngören ifadesi ile toprak korumacı anlayışın çok önemli bir boyutunu ortaya koymaktadır.
-Erozyona duyarlı alanların belirlenerek koruma altına alınmasını öngören on beşinci madde de bir önceki madde gibi toprağı korumayı amaçlayan çok önemli bir başka hükmü oluşturmaktadır. Maddede; bu nitelikteki alanların da belirlenerek Bakanlar Kurulu kararıyla koruma altına alınacağı, koruma amaçlı alt yapı ve kullanım planlarının yapılacağı gibi somut öngörüler de bulunmaktadır. Aynı konuda Yönetmeliğin on üçüncü maddesinde ise daha ayrıntılı açıklama yapılmıştır.
-Toprak kirliliğinin izlenmesi ve önlenmesi başlıklı on altıncı madde “tarım ya da tarım dışı faaliyetler nedeniyle meydana gelecek toprak kirlenmesini önlemenin bir devlet görevi olduğunu açıklayan” niteliği ile, kaynak korumacı yaklaşımın bir başka önemli boyutunu oluşturmaktadır.
-Arazi toplulaştırmasına ilişkin olan on yedinci madde ise “toplulaştırma yapılarak tarım arazilerinin daha rasyonel kullanımını amaçlayan” özü ile bir başka korumacı yaklaşımı içermektedir.
-Aslında, toprağın tarım amacıyla doğru kullanılmasını sağlamaya yönelik bir hüküm olmasına rağmen, “Özendirme” başlıklı on sekizinci madde bile, başlangıcında yer alan “Toprağın korunması” sözcüklerinde de anlatıldığı edildiği gibi, kanımızca korumacılığın her aşamada öngörülmesinin önemli bir örneğini oluşturmaktadır.
-Denetim başlıklı on dokuzuncu maddede ise Kanunun uygulanmasının Bakanlık, valilikler ve kurullarca yapılacağını öngören niteliği ile genel anlamda korumacılığın hem devletin hem de sivil toplumun sorumluluğu olduğunu ortaya koymaktadır.
-Tarım arazilerinin yanlış kullanılması durumunda uygulanacak cezaları açıklayan yirminci ve tarım dışı amaçlı arazi kullananlara ilişkin ceza ve yükümlülükleri açıklayan yirmi birinci maddeler de “toprağı koruyucu tarım yapmak ve tarım dışı yatırımların çevrelerindeki tarım arazilerine zarar vermelerini önlemek” öngörüleri ile özünde toprağı korumayı amaçlamaktadır.
2.3.3.Kanun ve Yönetmeliğin arazi ve toprak kaynaklarının doğru kullanılmasına ilişkin hükümleri:
Güçlü ve zayıf yönleri ile olanak ve kısıtları kapsamında potansiyelinin belirlenmesi, ıslah edilip geliştirilmesi ve her koşulda korunması öngörülen toprak ve arazi kaynaklarının doğru ve amaca uygun kullanımı hususunda da yasal hükümler bulunmaktadır. Bu hususla ilgili olarak Kanunda konuya özel hükümler olduğu gibi, daha genel nitelikli maddeler de bulunmaktadır.
-Kanunun konuya özel ve Arazi kullanım planlarının yapılması başlıklı onuncu maddesinde; “ülkesel ve bölgesel planlamalara temel olacak ve tüm fiziki planlara veri oluşturacak genellikte, etkilikte ve nitelikte arazi kullanım planlarının, Bakanlıkça ve gerekir ise valiliklerce yapılacağı, açıkça ve bir devlet sorumluluğu olarak belirtilmiştir. Bu planlar yapılırken, “toprak veri tabanı ve haritaları, su potansiyeli esas alınacak ve sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda toprağın niteliği ve arazinin yeteneği gözetilerek,uygun kullanım biçimleri belirlenecektir.”
Bu planlarda; “tarım arazileri, mera arazileri, orman arazileri, özel kanunlarla belirlenen alanlar, yerleşim alanları, sosyal ve ekonomik amaçlı alt yapı tesisleri ile diğer kullanım biçimleri” yer alacaktır. Yani, çok kimsenin yanlış olarak anladığı gibi, bu planlar yalnızca tarım arazilerinin kullanımına ilişkin ve “ürün deseni” türünde bir tasarım değildir. Tersine, bu planlar ülkenin tüm arazi ve toprak kaynaklarının makro anlamda kullanımı senaryosunu oluşturacak ve arazi kullanan bütün sektör ve hizmet alanlarının konumlanmasını yönlendirecek nitelikte ve her süreci bağlayan genel özellik taşıyacak tasarımlar olacaktır.
Yönetmeliğin dokuzuncu maddesinde bu planların kapsamı ve nasıl yapılacağı konusunda daha ayrıntılı açıklama getirilmiştir. Açıklama kapsamında, “planlar yapılırken ulusal kalkınma stratejileri çerçevesinde sektörel gelişim potansiyeli ile nüfusun gözetileceği, sürdürülebilirlik doğrultusunda mevcut ve gelecekte oluşacak potansiyel arazi kullanım türlerinin değerlendirileceği ve etkilenecek her sürecin katkısının alınacağı” yolunda ek öngörüler belirtilmiştir. Belirlenmesi gereken süreçler için Kanunda yazılanlar dışında “sanayi ve turizm alanları” gibi ek açıklamalar da yapılmıştır.
-Toprak ve arazi varlığını en yaygın ve yoğun olarak tarım sektörü kullandığı ve yaşanan kimi arazi ve toprak sorunları yanlış tarım uygulamalarından kaynaklandığı için, Kanunda “tarım için doğru kullanım” niteliğinde hükümler de getirilmiştir. Bu konuda “Tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerinin hazırlanması” başlıklı on birinci maddede; “tarım için arazi kullanılırken toprağın fiziksel, kimyasal ve biyolojik özelliklerine uygun kullanımın olması ve bu sonuca ulaşmak için teknik nitelikli tarımsal kullanım plan ve projelerinin hazırlanarak uygulanması öngörülmüştür.
Konu Yönetmeliğin onuncu maddesinde ise daha ayrıntılı biçimde dile getirilmiş ve “tarım uygulaması yapılırken toprak kayıpları ver arazi bozulmasını engelleyecek önlemlerin alınması, bu kapsamda toprak işleme, sulama, münavebe, anız değerlendirmesi, girdi kullanımı ve arazi iyileştirici teknikler gibi” hususları sağlayacak plan ve proje yapımı öngörülmüştür.
-Toprağın nitelik ve yeteneğine uygun doğru kullanımı amacına doğrudan katkıda bulunacak bir hüküm de Kanun’un on yedinci maddesinde yer almıştır. Bilindiği gibi tarımsal arazi kullanımında verimliliğin sağlanmasının bir önemli koşulu da “parsel parçalılığını gidererek arazi bütünlüğünü” sağlamaktır. Anılan madde; “arazinin rasyonel kullanımını sağlamak amacıyla optimal ölçekte parsel büyüklüklerinin oluşturulmasını, maliklerin istekleri gözetilerek Bakanlar kurulu kararıyla toplulaştırma alanlarının belirleneceğini ve kamu yararı gözetilerek toplulaştırma yapılacağını” öngörmüştür. Uygulamanın nasıl yapılacağı ise çıkarılacak özel tüzük ile belirlenecektir.
-Arazinin tarımsal kullanımında uygun ve doğru kullanımların sağlanmasına dönük önemli bir hüküm ise TBMM ilgili Komisyonunda bizzat TEMA önerisiyle metne giren “Özendirme” başlıklı on sekizinci maddede bulunmaktadır. Madde; “toprağın korunması ve üretim gücünün geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, arazinin iyileştirilmesine dönük toprak ıslahı, tarla içi geliştirme hizmetleri, yeteneğe uygun kullanımı sağlayacak proje uygulaması ve uygun işleme sulama ve yetiştirme teknikleri uygulaması yapan tarım üreticilerinin özel olarak desteklenmesini” öngören hükmü ile, kanımızca doğru arazi ve toprak kullanımı amacına önemli katkılar yapabilecek nitelik taşımaktadır.
-Bir önceki “toprak koruma” konulu maddede de değinilen ceza hükümlerinin, bize göre doğru kullanıma da katkısı olacaktır. Yirminci madde, doğru “tarımsal arazi kullanım plan ve projelerine uyulmasını özendirecek ceza öngörüleri” ile doğru arazi kullanımı amacına önemli yararlar sağlayabilecektir.
3.TOPRAK KORUMA VE ARAZİ KULLANIMI KANUNU’NUN, TARIM ARAZİLERİNİN AMAÇ DIŞI KULLANIMI KOŞULLARINI BELİRLEYEN ÖZEL HÜKÜMLERİNİN ANALİZİ:
Önceki maddede de söz edildiği gibi değişik anlatımlarla da olsa Kanun’un bir çok maddesinde amaç dışı tarım arazisi kullanımına değinilmektedir. Örneğin; iki nolu kapsam maddesinde,altı nolu Toprak Koruma Kurulu görev maddesinde, on nolu Arazi kullanım planı yapılması maddesinde, on dört nolu büyük ova koruma maddesinde ve yirmi bir nolu ceza ve yükümlülük maddesinde farklı ifadelerle de olsa “Tarım arazilerinin amaç dışında kullanılamayacağını” ilke olarak getiren hükümler bulunmaktadır.
Konuya ilişkin on üçüncü madde aşağıda verilmiştir.
“Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı
MADDE 13. Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla;
a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak yatırımlar. (5578 sayılı Kanunla eklenmiştir)
f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun talebi üzerine 20/2/2001 tarihli ve 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımları, (5751 sayılı Kanunla eklenmiştir)
g) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları, (5751 sayılı Kanunla eklenmiştir.)
İçin bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir.
Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri dışında kalan tarım arazileri; toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile valilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebilir.
Tarımsal amaçlı yapılar için, projesine uyulması şartıyla ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi valilik izni ile kullanılır.
Birinci fıkranın (c) ve (ç) bentleri kapsamında izin alan işletmeciler, faaliyetlerini çevre ve tarım arazilerine zarar vermeyecek şekilde yürütmekle ve kendilerine tahsis edilen yerleri tahsis süresi bitiminde eski vasfına getirmekle yükümlüdürler.
Bu madde kapsamında valiliklerce verilen kararlara yapılan itirazlar, Bakanlık tarafından değerlendirilerek karara bağlanır.
Tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları tüzükle düzenlenir.”
-Görüldüğü gibi maddenin ilk fıkrasında; kısaca verimli araziler diyebileceğimiz ve Kanunun sekizinci maddesinde tanımlanmış olan “mutlak, özel ürün ve dikili tarım arazileri” ile bu kategoride sayılmamış olmakla birlikte “sulu tarım arazilerinin” ilke olarak tarımsal üretim amacı dışında kullanılamayacağı hükme bağlanmıştır. Amaç dışı kulanım talebinde bulunulan arazinin, üstte belirtilen arazi gruplarından hangisine girdiği ise Kanunun yedi ve sekizinci maddelerinde nasıl yapılacağı belirlenen etüt ve analizlere göre ortaya koyulacaktır.
-Aynı fıkranın ikinci cümlesinde ise “alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi” koşulu ile bu arazilerin; “savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, doğal afet nedeniyle ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyaçları, petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri, ilgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik, bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plan ve yatırımlar,kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı yatırımları,enerji kaynak alanlarının kullanımı ile ilgili yatırımlar ve jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları” için de kullanılabileceği belirtilmektedir. Görüldüğü üzere, başlangıçta çok sınırlı düzeyde tutulan istisnaların sayısı ek Kanunlarla sayıları sekize çıkarılarak istisna kavramı adeta sulandırılmış ve genellik özelliği kazanmış bulunmaktadır.
-Kanun’un orijinal metninin 13. maddesi birinci fıkrası (d) bendinde yer alan “Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış yatırımlar” hükmü, 5578 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve bu hükme “Bakanlığın bu yetkiyi valiliklere devredebileceği” cümlesi eklenmiştir. Kanımızca, Bakanlıklardaki kamu yararı yetkisinin illere devredilmiş olunması, amaç dışı tarım arazisi kullanımını kolaylaştırmaya çalışan yaklaşımın bir yeni ve olumsuz örneğini oluşturmuştur. Nitekim, anılan hükmün kötüye kullanıldığının örnekleri, bu metnin uygulamayı irdeleyen bölümünde dile getirilmiştir.
-Görüldüğü gibi, ek kanunlarla sayısı sekize çıkan istisna kullanım talepleri için bile, maddenin ilk fıkrasının son cümlesinde sözü edildiği üzere verimli arazi tahsisinden önce başka alternatif alan olup olmadığının araştırılması gerekmektedir. Kullanım talebinde bulunulan verimli alan dışında, talep için uygun olacak bir alternatif arazi gerçekten de yok ise ancak o durumda ve yine kurulların da uygun görmesi koşuluyla tahsis yapılabilecektir.
-Savunma ihtiyaçları için bunların nitelikleri gereği belli bir coğrafya zorunlu olduğundan, bize göre bu ihtiyaç için alternatif alan tartışması yapmak gerekmeyebilir.Ülke savunması amacıyla verimli de olsa arazi kullanımının zorunluluğunu anlamak gerekmektedir.
-Çok özel durumlar hariç doğal afet sonrası doğabilecek geçici iskanlar için, verimli alanlar dışında alternatif alan bulunabilir.
-Petrol, doğal gaz ve maden ihtiyacı için arazi kullanımında da alternatif alan bulunmasının zor olduğu unutulmamalıdır. Çünkü bu kaynaklar hangi arazide var ise o araziyi kullanmaktan başka çare yoktur. “Efendim burası mutlak tarım arazisi, git doğal gazı başa yerde çıkart.” türünde bir karşı çıkışın, kanımızca fazla geçerliği bulunmamaktadır. Yalnız burada madencilik için, ilgili bakanlığın kamu yararı kararı bulunması gerektiğini unutmamak gerekir. Bakanlıkça alınmış böyle bir kamu yararı kararı yoksa, her madencilik girişimi için verimli araziyi tahsis etmek de kanımızca gerekmemektedir.
-Geçmişte bir çok verimli ovanın tümüyle yok olması sonucu doğuran oto yol yatırımları gözetilince, 5578 sayılı Kanunla eklenen “yol alt ve üst yapıları için getirilen kamu yararı gerekçesinin de kötüye kullanılabileceği ve böylece verimli alan talanına yol açabileceği düşünülmektedir.
-Maddenin ilk fıkrasının © bendinde petrol ve doğal gaz alanlarından söz edildikten sonra, ayrıca “enerji kaynak alanlarının da” bir istisna olarak getirilmesine kanımızca gerek yoktur.
-Hiç gerekli olmayan bir istisna eklemesi ise (g) bendi ile getirilmiştir. Bilindiği gibi “jeotermal kaynaklı olsa da sera yatırımları” Kanunun “Tanımlar” maddesinin (k) bendinde tanımlanan “Tarımsal yapılar kapsamına girmektedir. Kanun’un dördüncü fıkrasında ise “tarımsal yapılar için her sınıftan arazinin kullanılabileceği” çok açık hükmü bulunmaktadır. Bütün bu nedenlerle 5751 sayılı Kanunla eklenen bu istisnanın da hiç gerekli olmadığı düşünülmektedir.
-Bakanlıklarca ve valiliklerce alınmış kamu yararı kararlarına dayalı yatırımlar için verimli arazi tahsisi hususu ise kanımızca en çok tartışma yaratacak olan bir konu olacaktır. Bir okulun, bir spor kompleksinin, bir hastanenin mutlaka verimli araziye kurulması gerekmez. Dağ yamaçlarının sınırları ya da ovaların kenarları dururken, bir karayolunun mutlaka verimli ovanın ortasından geçmesi de hiç gerekmez.
İlke olarak; bakanlıklar veya valiliklerin kamu yararı yetkilerini sorumluca kullanacakları iyi niyetlerle varsayılsa bile, yaşanan çok sayıda olumsuz deney, bu yetkinin başka etkilerle amaç dışında kullanılarak istismar edilebildiğini sayısız örneklerle göstermiştir. Örneğin; TEM oto yolunun beş on kilometre sağa ya da sola kayarak dağ yamacı kenarından geçirilmesi mümkünken, Trakya, Düzce ve Mürtet örneklerinde olduğu gibi ovaların ortasından geçirilebilmiştir. Üstelik bu örneklerde hiçbir alternatif alan araması yapılmamıştır. Aynı olumsuzluk Sapanca İlçesinin en verimli ve sulama şebekesi döşenmiş ovasında Toyota fabrikası kurulması gibi bir çok olayda da yaşanmıştır. Halbuki o fabrikanın yine aynı yörede beş on kilometre bir sapma ile daha az verimli bir başka arazide kurulması da mümkündü. Bu tür yatırımlarda; genellikle kuruluş maliyetlerinin az olması ölçü alındığından, verimli alanlarımız yıllarca talan edilmiştir. Oysa yatırımın gerektirdiği alt yapının götürüldüğü her arazide fabrika kurmak da yol yapmak da mümkündür.
-Uygulama sürecinde, “Kanun ile tanımlanan sekiz istisnadan her hangi birinin geçerli olması ve alternatif arazi bulunmaması durumunda, verimli arazi amaç dışı kullanıma mutlaka açılabilecek midir?” türünde bir soruya doğru cevap vermek gerekecektir. Kanımızca, madde ile tanımlanan “sekiz tür istisnanın geçerli olması” ve “alternatif alan bulunmaması” gibi iki koşulun var olması, verimli arazi tahsisinde tek başına yeterli olmayacaktır ve olmamalıdır. Çünkü, Kanun bu tür tahsisleri yalnızca istisna sayılan ihtiyaçların arazi taleplerinin bulunması ve alternatif alan bulunamamasına değil, aynı zamanda “İl Toprak Koruma Kurullarının uygun görmesi” koşuluna da bağlamıştır. Yani verimli alanların tarım dışı tahsisi talebinde Kanunlarda sayılan sekiz çeşit istisna geçerli olabilir. Bunun yanında gerçekten alternatif alan da bulunamamış olabilir. Ama bu iki unsurun bulunması, kullanılmak istenen verimli alanın talep doğrultusunda mutlaka tahsis edilmesi gerektiği anlamına gelmez. Bu konuda kurullar da uygun görüş vermek durumundadır. İl Toprak Koruma Kurullarının da bu bilinçle davranmaları gerekir.
-Bize göre, kurulların bu konuda üzerine gitmeleri gereken bir konuyu da “alternatif alan araştırmasının” gerçekten yapılıp yapılmadığı hususu oluşturmaktadır. Kanuna göre Kurulların da alternatif alan araştırması yapması mümkündür.Kaldı ki, yapılan alternatif alan saptamasının kurullarca sorgulanması da mümkündür.
-“Sekiz istisnadan birinin geçerli olması, başka alternatif arazi bulunmaması ve kurulların tahsis konusunda uygun görüş bildirmesi” koşullarını yerine gelmiş olması da, bize göre amaç dışı tahsis için yetmeyecektir ve yeterlilik anlamına gelmeyecektir. Çünkü; maddenin ikinci fıkrasında; ilk fıkrada belirtilen “istisnaların geçerli olması”, “alternatif alan bulunamaması” ve “kurulların uygun görmesi” koşullarına ek olarak iki yeni koşul daha getirilmektedir. Bunlardan birincisi “toprak koruma projelerine uyulması” hususudur. Esasen bu konuya özel on ikinci maddede tarım dışı arazi kullanan her süreç için zorunlu olan proje koşuluna, burada da gönderme yapılmıştır. İkinci ve son koşul ise bütün bu süreçlerin tamamlanmasından sonra, “ilgili kurulun olumlu kararı üzerine Bakanlığın veya Bakanlığın yetkisini devretmesi durumunda valiliğin izin vermesi gerekliliğidir. Yani “istisnaların geçerli olması”, “alternatif alan bulunamaması”, “kurulların uygun görmesi” ve “ toprak koruma projelerine uyulması” gibi bir birini tamamlayan dört koşuldan sonra, son koşul olarak “Bakanlığın izin vermesi” gerekmektedir.
-Maddenin üçüncü fıkrasında; yukarıda belirtilen verimli dört grup arazi dışında kalan tarım arazileri yani Kanunu sekizinci maddesinde değinilen ve tanımlarda ne olduğu açıklanan marjinal tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı için, “toprak koruma projelerine uyulması” kaydı ile “valiliklerce kullanım izni verilebileceği” hükme bağlanmıştır. Görüldüğü gibi fıkrada yer alan iki koşulun arasında “kurulların uygun görmesi” gibi bir koşul yoktur. Fakat kanımızca bu fıkra, marjinal arazilerin amaç dışı kullanımı sürecinde kurulların görev yapamayacakları anlamına kesinlikle gelmemektedir. Bize göre bu hüküm marjinal tarım arazileri için, kurulların görüş bildirmelerine engel değildir. Çünkü; Kanunda kurulların genel görevlerini tanımlayan altıncı maddede, “tüm toprak ve arazi kaynaklarının korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılması için inceleme, değerlendirme yapmak ve görüş bildirmek” görevi net biçimde verilmiştir. “Arazi kullanılan tüm faaliyetlerde, arazinin korunması, geliştirilmesi ve verimli kullanılmasına yönelik inceleme, değerlendirme ve izleme yapmak,ortaya çıkan olumsuzlukları belirlemek, toprak korumayı ve bununla ilgili sorunları giderici, önlemleri almak, geliştirmek, uygulanmasını sağlamak için görüş oluşturmak” biçiminde açıkça ve kapsamlı biçimde yapılan iş ve görev tanımı, kesinlikle marjinal arazilerin amaç dışı kullanımı süreçlerini de kapsamaktadır. Marjinal diye tanımlanan arazi, gerçekten tarım arazisi ise bu hükmün kapsamı dışında hiçbir biçimde değerlendirilemez. Kurul görev maddesi marjinal dahil tüm arazileri kullanan tüm faaliyetleri kapsamaktadır.
Konu ile ilgili olarak yukarıda sunulmaya çalışılan değerlendirmenin sonucunda, “Kanunla en azından teorik anlamda korumacı bir yaklaşımın ortaya koyulmuş olduğunu, madde ile esasen biri birini tümleyen korumacı koşulların kurgulanmış bulunduğunu ve iyi niyetli uygulamaların yapılması durumunda toprak kaynağını korumak yönünde önemli yararlar sağlanabileceğini” bir son söz olarak ifade etmek uygun bulunmuştur.
4 KANUN SONRASI UYGULAMALARA İLİŞKİN KİMİ GÖZLEMLER VE DEĞERLENDİRMELER:
Öncelikle ve baştan şunu söylemek gerekir ki, çıkarılmış olan Kanunla sağlanan bütün bu korumacı hukuksal temele rağmen, ülkemizde verimli tarım arazilerinin amaç dışı talanına, ne yazık ki tam engel olunamamıştır. Hatta ibret verici olumsuz bir kısım örnekler, Kanun hükümlerinin amaç dışı kullanımın yol haritası biçiminde kötüye kullanılabildiğini de göstermektedir.
4.1.Kanun uygulaması konusunda genel bir değerlendirme:
Bu tür gözlem ve değerlendirmelere geçmeden, Kanun’un uygulanması konusunda ortaya çıkan genel nitelikli kimi sorunları kısaca özetlemek gerekmektedir.
TEMA tarafından hazırlanıp Hükümete sunulmasına ve yasalaşması için yoğun uğraş verilmiş olunmasına rağmen, doğal ve zorunlu olarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca Hükümet tasarısı biçiminde TBMM ne gönderilmiş olan ve 2005 de yasalaşmış bulunan Kanuna, bütün bu nedenlerden ötürü sahip çıkması gerektiği halde, anılan Bakanlığın bugüne kadar yeterli duyarlığı ve sorumluluğu göstermemiş olduğunu, öncelikle ifade etmek gerekmektedir.
Kanunun uygulanması yönündeki TEMA çabalarına rağmen, gerek Bakanlık merkezi ve gerekse taşra örgütü tarafından gerekli sahiplenme anlayışının ortaya koyulmadığı ve hatta Kanunu uygulama niyetinin hiçbir biçimde sergilenmediği, bir çok örnekle gözlenmiş bulunmaktadır. Konu ile ilgili Daire Başkanlığı yetkili ve görevlilerinin iyi niyetli çabalarına rağmen, Bakanlık üst yönetimi ve taşra örgütünün sorunu yeterince kavraması ve bu konulardaki sorumluluklarının farkına varması bir türlü başarılamamıştır.
Özetlenen bu ilgisiz ve sorumsuz yaklaşımdan dolayı, “Kanunun uygulanması için gereken finans kaynağı konusunda hiçbir gelişme sağlanamamış, Kanun uygulanmasında etkin olabilecek ve Bakanlık bünyesinde oluşabilecek bir kurumsal yapı kurulamamıştır. Aynı nedenlerledir ki, Kanunun yaşamsal önem taşıyan “koruma-ıslah, geliştirme ve doğru kullanım” yönündeki öngörülerinin yaşama geçmesi yönünde hiçbir somut adım atılmamıştır. Kanun öngördüğü halde öncelikle yapılması gereken “ülke toprak ve arazi varlığının belirlenmesi” çalışması başlatılmamış, bu olmayınca “etüt, analiz, haritalama ve veri tabanı oluşturma süreçlerine dayanacak olan arazi sınıflamalarına” geçilememiş, aynı nedenle “arazi kullanım planlaması yönünde” hiçbir adım atılmamış, tarımsal arazi kullanımı için öngörülen “tarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve proje süreci” başlatılamamış, korumaya alınması gereken “büyük ova alanları” ile belirlenmesi gereken “erozyona duyarlı” alanların belirlenmesi gereklilikleri yerine getirilememiş ve “amaç dışı tarım arazisi tahsisine ilişkin” bir madde hariç Kanunun diğer hükümleri konusunda da çalışmalara geçilmemiştir.
Çok daha kötüsü bir bölümü özetlenen bu yaşamsal Kanun öngörüleri yönünde hiç bir adım atılmazken, sadece Kanunun tarım arazilerinin amaç dışı kullanımını düzenleyen on üçüncü maddesi işletilmeye başlanmıştır. Çok daha vahimi bu madde “tarım arazilerini korumak amacıyla değil, bunun tam tersine “tarım arazisini tarım dışı amaçlarla talan etmek niyeti olan girişimcilerin bu taleplerini yerine getirmek ve tarım toprağını yok etmek için” işletilmeye başlanmıştır.
4.2.Kanun sonrası amaç dışı kullanım sürecine ilişkin uygulamalar ve kimi olumsuz örnekler:
4.2.1.Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımının hukuksal koşulları nasıl işlemelidir?
Kanunun on üçüncü maddesinde yer alan “tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı” süreci kuruluşları beşinci görev ve yetkileri ise altıncı maddede tanımlanan il Toprak Koruma Kurulları eliyle yürütülmektedir. Konuya ilişkin özel Yönetmeliğe TEMA ve Ziraat Mühendisleri Odası’nın etkin ve yoğun çabaları sonucunda “kurullarda sivil katılımcılığın sağlanması yönünde” hükümler eklenmesi gerçekleştirilmiş olmasına rağmen, kimi il yöneticilerinin bilgisiz ve kimi zamanda kasıtlı tutumları nedeniyle seksen bir il genelinde bir sivil katılım sağlanamamıştır. Yönetmeliğe göre bu kurullara “toprak koruma konusunda ulusal ölçekte faaliyette bulunan sivil toplum örgütlerinden, Odalar ve Borsalar Birliği veya Ziraat Odaları Birliğinden ve TMMOB veya Ziraat Mühendisleri Odasından olmak üzere toplam üç üyenin katılması öngörülmüş ise de bir çok ilde mülki amirlerin tavrı nedeniyle bu demokratik katılımcılık yeterince gerçekleştirilememiştir.
Kaldı ki, dokuz üyeli bir kurulda üyelerin altısı vali yönetiminde bürokratlardan oluşunca, sivil katılım tam sağlansa bile, kararlar kamu görevlilerinin eğilimleri yönünde çıkabilmektedir. Kuşkusuz kurullarda görevli kamu görevlilerinin bütününün toprak talanına araç oldukları söylenemez. Nitekim uygulamalar, bir çok haksız talebin bu nitelikli üyelerin kamu yararını gözeten tutumlarıyla ret edildiğini de göstermektedir. Ne var ki, uygulamada bu tür olumlu sonuçların çoğunluk sağlamadığını ve genellikle arazi talebinde bulunan girişimlerin siyasal güç kullanımı” ile kamu görevlilerini etkilediklerini ve kurulların toprağı korumak yerine adeta “tarım arazisinin amaç dışına çıkmasını sağlayan mekanizmalar haline geldiğini” söylemek gerekmektedir. Bu tür olumsuz uygulamalara ilişkin kimi örnekler aşağıda özetlenmiştir.
4.2.2.Amaç dışı kulanım talanına ilişkin kimi örnekler:
Bu konuda Kanun çıktıktan sonra meydana gelmiş olumsuzluklardan örnek vermeden önce, Kanun öncesi meydana gelmiş ibret verici bir örneği özetlemekte yarar görülmektedir. Bilindiği gibi ünlü bir otomobil firması Sakarya ili Sapanca ilçesinde TEM oto yolunun hemen yanında fabrika kurmuştur. Anılan yolun iki yanında bulunan verimli tarım arazileri ise bu fabrikanın kuruluşunun ardından ve kısa zamanda, hızla talan edilmeye ve betonlaşmaya başlamıştır.
Böyle bir yatırımın başlayabilmesi için, 1989 yılında çıkarılmış bulunan konuya özel Yönetmeliğe göre, “Köy Hizmetleri İl Müdürlüğünce arazi etüdü yapılmış ve etüt sonucunda “arazinin birinci sınıf ve sulanan tarım arazisi olduğu” saptandığından, doğal olarak “amaç dışı kullanım için uygunluk izni” çıkmamıştır.
Devletin yurt sever ve ülkesine karşı sorumluluk duyan görevlilerinin bu örnek tavrı üzerine, güçlü olan girişimci ilgili mevzuatın değişmesini kafaya koymuş ve hazindir ki girişimcinin gücü ve çabası sonucu devletin mevzuatı değiştirilmiş, devlet bu etki ile 1991 yılı son aylarında anılan Yönetmelikte değişiklik yapmıştır. Yapılan değişiklikle Yönetmeliğe “verimli arazilerin otomotiv ve gemi sanayi yatırımları için kullanılabilmesi” yönünde yeni hüküm eklenmesi sağlanmıştır. Ne var ki, ilgili Müdürlük bu yeni hükme rağmen anılan arazi için amaç dışı tahsis kararı vermeyince, bu kez güçlü olan girişimcinin çabası sonucu ve görev kapsamına girmemesine rağmen, Yüksek Planlama Kurulu kararı ile anılan arazide fabrika kurulması izni verilebilmiştir. Yani verimli araziye göz koyan ve yatırımı orada gerçekleştirmeyi dayatan sermaye gücü bizzat hükümeti etkilemiş ve kendi yatırımına hukuksallık kazandırmak amacıyla devletin Yönetmeliğini değiştirebilmiştir. Üzüntüyle belirtmek gerekir ki, zamanın Başbakanı da ünlü “Otomobil üretmek patates üretmekten daha verimlidir.” söylemini dile getirirken, çok iyi bildiği halde “alt yapının götürüldüğü her arazide otomobil üretilebileceğini, oysa üstün tarımsal verimin ancak verimli arazilerden sağlanabileceği” bilimsel gerçeğini de bilmezden gelebilmiştir.
Bütün bu olumsuz gelişmeler üzerine, TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası tarafından Yönetmelik değişikliğinin iptali için Danıştay da dava açılmış ve yargı 1993 yılında “kamu yararı ve toplumun sağlıklı geleceğinin güvenceye alınması” gerekçeleri ile değişikliği iptal etmiş ise de fabrika yapımı ile yitirilen verimli arazinin ve bu yatırımın ardından o verimli ovada hızlanan betonlaşmanın önüne ne yazık ki geçilememiştir.
Verimli tarım arazilerinin amaç dışı talanı 5403 sayılı Kanuna rağmen ülkenin bir çok yerinde ne yazık ki devam etmektedir. Bu olumsuz süreç, ülke arazisinin yüzde seksen beşi dururken ancak yüzde on beşi oluşturan verimli arazide yatırım yapmak isteyen girişimcilerin, genellikle ilgili kamu yöneticilerini etkilemeleri, onları ikna edememek durumunda ise kamu yönetimini yöneten siyasal iktidarın yetkililerini yönlendirmeleri ve Toprak Koruma Kurullarının siyasal ve bürokratik baskılarla karar vermesi biçiminde ortaya çıkmaktadır.
Ülkenin bir çok yöresinde yaşanan olumsuz örneklerinden biri de Antalya’da ortaya çıkmıştır. Bir özel enerji yatırımı firması hiçbir izin almadan “verimli ve sulanan bir alanda” doğal gaz santralı için inşaata başlamıştır. Yatırımcı bir süre sonra bu yatırıma başlaması için İl Toprak Koruma Kurulundan “amaç dışı kullanım izni çıkması” gerektiğini öğrenmiş ve ilgili Kurula başvuruda bulunmuştur. Kurul karar öncesi İl Tarım Müdürlüğünden ilgili arazi için etüt yapılmasını talep etmiş ve anılan Müdürlük teknik elemanlarında düzenlenen 14.1.2008 günlü etüt raporunda “yatırım yapılmak istenen arazinin sulu taban arazisi” olduğu, dolayısıyla yatırım için uygun olmadığı” görüşü net biçimde yer almıştır. İl Toprak Koruma Kurulu bu rapor doğrultusunda ve doğru bir anlayışla, anılan arazinin amaç dışı kullanım talebini ret etmiştir. Ama ilginç olan, Kurulun bu ret kararına ve 5403 sayılı Kanunun yirmi birinci maddesinde açıkça öngörülmesine rağmen, Antalya Valiliği “izinsiz başlamış olan bu yatırım inşaatını” durdurmamıştır. Valilik inşaarı durdurmadığı halde girişimci yatırımına hukuksallık kazandırmak için ve Kurulun olumsuz kararını değişmesi amacıyla Bakanlığa resmen başvuruda bulunmuştur. Bakanlıkça konu uzmanı ve yetkilisi personele yaptırılan ikinci incelemeye ilişkin olarak düzenlenen10.3.2008 günlü raporda da “talep edilen arazinin sulu mutlak tarım arazisi olduğu, bu nedenle tarım dışı amaçla kullanılmaması ve yatırım için alternatif alan aranması gerektiği” bilimsel bir yaklaşımla ve resmen ifade edilmiştir. Bakanlıkça hazırlanan 17.3.2008 günlü raporda da, anılan son rapor yönünde görüş açıklanarak “o alanın istenen yatırım için uygun olmadığı” bir kez daha resmen ifade edilmiştir. Ama bütün bu süreç boyunca “izinsiz başlayan yatırımı” durdurması gereken Valilik, durdurma girişiminde bulunmamak tavrını sürdürmüş ve bir ay önce “teknik raporlara dayanarak o alanda enerji yatırımı yapılmasına izin vermeyen” Bakanlık 22.4.2008 tarihinde bu kez tam tersini yaparak “anılan yatırım için istenen alanın kullanımına izin verebilmiştir. İbret verici bir başka olumsuzluğu da, bir süre önce o alanda tarım dışı yatırımı uygun bulmayan İl Toprak Koruma Kurulu da bu kez bürokratik ve siyasal nitelikli Bakanlık baskısı ile istenen arazinin “amaç dışı kullanımı için tahsisi” kararını vermesi oluşturmuştur.
Özetle, bilim ve teknik ölçütlerine göre “sulu, taban ve mutlak tarım arazisi” özelliği taşıdığı için tarım dışında kullanılmaması gereken bir alan, üstelik çevrede verimsiz başka alternatif araziler bulunmasına rağmen, sermaye gücüne sahip yatırımcının siyasal iktidar yetkililerini etkilemesi, iktidar yetkililerinin de il bürokratlarını baskılaması sonucunda, önceden verilen doğru kararların tam tersi yeni kararlarla tarım amacı dışına tahsis edilebilmiş ve Kanunun kötü niyetle kullanılması halinde verimli arazilerin nasıl talan edildiğinin, ibret verici bir örneği sergilenmiştir. Benzeri örnekleri bir çok ilde gözlemek de mümkündür.
4.2.3.Yargı kararlarını geçersiz kılmak için, hukuka aykırı yasal düzenleme yapmak girişimleri ve CARGİLL örneği:
Bu konuda çok olumsuz bir süreci de kamuoyunda ÇARGİLL Kanunu diye bilinen ve Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununu özel firma yararına ve hukuka aykırı davranarak değiştirmeyi öngören yasa değiştirme çabaları oluşturmuştur.
Çok uluslu olduğu bilinen Cargill firması “mısır işleme tesisi kurmak” amacıyla Orhangazi İlçesinde birinci sınıf tarım arazisi niteliği taşıyan 212240 metre kare araziyi satın almıştır. Ne var ki; bu alan İznik Gölü Çevre Düzeni Planına göre “Tarımsal Niteliği Korunacak Alan” olarak belirlendiğinden, firmanın yatırımının gerçekleşmesi için önce bu plan değiştirilmesi gerekmiştir. Belirtilen amaçla önceki plan “verimli alanların tarımsal sanayi yatırımları için kullanılmasına olanak verecek” biçimde ve özel amaçla yeniden kurgulanmıştır. Plan değişikliği sonunda Valilikten verilen ruhsatla 1998 yılında firma yatırıma başlamıştır. Bursa’da bulunan meslek ve sivil toplum örgütlerinin açtığı davalar sonucunda, plan değişikliği ve buna dayalı Valilik ruhsat işlemi hakkında Bursa İkinci İdare Mahkemesince iki kez, Danıştay Altıncı Dairesince de üç kez yürütmeyi durdurma kararı verilmiş, sonuçta Dairece işlem iptal edilmiş ve karar İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca onanmıştır.
Bu kararlar üzerine söz konusu yatırımın devam etmesi için bu kez, Özel Endüstri Bölgeleri Kanuna dayalı olan Yönetmelikte değişiklik yapılmış ve fakat bu değişiklik de Danıştay Onuncu Dairesi tarafından “yargı kararlarını etkisiz kılacak düzenleme yapılamaz” gerekçesiyle iptal edilmiştir.
Kesinleşmiş yargı kararları karşısında anılan firma yatırımına hukuksallık kazandırmak ve firma yararlarını korumak amacıyla, bu kez 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun “izinsiz yatırımlara af getiren” geçici maddesinin yürürlük süresinin uzatılması yönünde değiştirilmesi girişimi başlatılmıştır. Bu amaçla Başbakanlıkta ilgili bakanlık ve resmi kuruluşlar yanında Cargill firmasının temsilcisinin de katıldığı bir toplantı yapılmıştır. Toplantıda alınan karar sonucunda, Başbakanlıkça Tarım ve Köyişleri Bakanlığına gönderilen 28.04.2006 günlü 3020 sayılı yazıda , “Cargill yatırımının faaliyetine devamının sağlanması” amacıyla anılan Kanunda, öngörülen af süresini uzatacak değişiklik yapılması açıkça emredilmiştir.
Bu gelişmenin hemen ardından Bursa Milletvekili Atlan KARAPAŞAOĞLU tarafından verilen teklif sonucunda çıkarılan 23.111.2006 kabul tarihli ve 5557 sayılı Kanunun altıncı maddesi ile Cargill yatırımına hukuksallık kazandırmak için, Kanunun asıl metninde yer alan “af süresi” uzatılmıştır. Bu madde düzenlemesi ile toplumun geneline ilişkin olması ve “genel düzenleyici işlem” niteliği taşıması gereken bir yasal düzenleme, özel yararları korumak için özel kişilik adına ve adeta “özel düzenleyici işlem” özelliği ile gerçekleştirilmiştir. Söz konusu düzenleme, Anayasanın onuncu maddesinde yer alan, “hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz” hükmüne de uygun düşmemektedir. Oysa bu düzenleme ile “verimli tarım arazisinde gerçekleştirilmesi” yargı kararlarıyla hukuka aykırı bulunmuş bir yatırımın o alanda devamına olanak tanınarak, anılan yabancı özel firmaya açıkça imtiyaz tanınmıştır. Genellik taşıması gereken yasal düzenlemelerin, özünde özel amaçla gündeme getirilmesi, özel kişisel amaçlarla yapılması ve bir özel hukuk tüzel kişiliğine imtiyaz tanıması, bize göre hukukun temel ilkeleri ile bağdaşmamaktadır.
Bu düzenleme, Cargill firması yatırımıyla ilgili olarak verilmiş olan yargı kararlarının uygulanmasını önlemek ve geçersiz kılmak amacını taşıması açısından da, kanımızca hukuka aykırıdır. Çünkü; Anayasanın yüz otuz sekizinci maddesinde “yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır.” Hükmübulunmaktadır. Bu hükme rağmen, yürütme ve yasama birlikte davranarak bu kararların uygulanmasını önlemek ve geçersiz kılmak için, yasal düzenleme yapmıştır.
Üstelik bu yapılırken, yargı kararlarını geçersiz kılacak yapay gerekçeler üretilmiştir. TBMM Genel Kurulu görüşmelerinde Tarım ve Köyişleri Bakanı “Kanunun geçici maddesinden yararlanmak için Bakanlığa 4500 civarında başvuru yapıldığını ve bunun ancak 350 kadarının sonuçlandırıldığını” söylerken, sonuçlandırılmayan başvuruların gereğini yapmak için yeni düzenlemeye gidildiğini söylemek istemiştir. Oysa, 5403 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesini izleyen altı ay içinde gerçekleşmiş olan bu 4500 başvurunun sonuçlanması için yeni bir yasal süre uzatımına hiç bir biçimde gerek yoktur. İlgililer zamanında başvuruda bulunduklarından Kanunun gereğini yerine getirmişler, ama Bakanlığın iş yoğunluğu nedeniyle uygulamalar tamamlanamamıştır.
Bakan’ın “Kanundan haberi olmayan 20.000 yatırımcının olduğunu, onların yararlanması için bu düzenlemenin yapıldığını da” ifadesi de gerçeği yansıtmamakta ve kanımızca Cargill olayını örtme amacını taşımaktadır. Çünkü, tarım arazisine yatırım yaparken izin alınması gerektiğini bilmesi gereken, ama ilgili kuruluşlarca verimli arazide amaç dışı kullanım izni alamayacağını bilen yatırımcıların, 5403 sayılı Kanunla getirilen “altı aylık sürede başvuru durumunda sorunun çözüleceğini” bilmemeleri mümkün ve gerçekçi değildir. Aslında bir kısım yatırımcının Kanun gereği metre kare başına verilmesi gereken parayı ödememek amacıyla başvuruda bulunmadıkları da bilinmektedir.
Belirtilen nedenlerle, Bakanlıkça ortaya koyulan gerekçeler bize göre gerçeği örtmek amacını taşımaktadır.
Genel hukuka aykırı olan düzenleme, Anayasanın konuya ilişkin özel hükümlerine de aykırıdır. Düzenleme; “esasen çok kısıtlı olan verimli tarım arazilerinin tarım dışı amaçlarla talan edilmesini meşrulaştıran ve benzeri girişimleri özendiren” özelliği ile, Anayasanın “Mülkiyet Hakkına” ilişkin otuz beşinci, “Toprak Mülkiyetine” ilişkin kırk dördüncü ve “Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunmasına” ilişkin kırk beşinci maddelerindeki, kamu yararını ve doğal kaynakları korumak anlayışına açıkça aykırıdır. Söz konusu düzenleme; otuz beşinci maddede öngörülen “mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı”, kırk dört ve kırk beşinci maddelerde devlete görev olarak verilen “toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek” ve “tarım arazilerinin amaç dışı kullanımını önlemek” gibi Anayasal kurallarla da hiçbir biçimde bağdaşmamaktadır.
Anayasanın konuya özel hükümlerine aykırı olan bu düzenleme, ülkemizin sınırlı doğal kaynaklarının korunarak verimli kılınmasını zorunlu kılan “sürdürülebilir yaşam” ilkesi ile de uyuşmamaktadır. Ülkemizin verimli olarak nitelenen tarım arazileri, toplamın ancak sekizde bir kadardır. Son yıllarda tarım amacı dışındaki yatırım girişimlerinin çoğunluğu ne yazık ki bu alanlar üzerinde yoğunlaşmıştır. Oysa ülkemizin tarım dışındaki sanayi, yerleşme, ulaşım, enerji ve benzeri sektör yatırımları için kullanılabilecek yeterli büyüklükte arazisi vardır. Alt yapının götürüldüğü her arazide tarım dışı her türlü yatırım yapılabilirken, üstün tarımsal üretim ancak verimli arazilerden sağlanabilmektedir. Bütün bu nedenlerle, tarım arazisinde gerekli izni almadan başlatılmış yatırımlara yeni bir af getiren bu düzenleme, sağlıklı gelişim amaçlarıyla bağdaşmamaktadır. Üstelik, verimli arazilerin amaç dışı talanına hukuksal yol haritası çizen ve daha şimdiden bu işler için üç yıllık bir süre getiren bu maddenin uygulanmasıyla, bu talan daha da hızlanacaktır. Madde ile getirilen af süresi bitince, benzer gerekçelerle yeni bir af düzenlemesi de gündeme getirilebilecektir.
Gerçekleştirilen düzenlemenin gerekçesinde belirtilmemekle birlikte; bu düzenlemenin özünde Cargill firmasının çıkarlarının korunması amacının yattığı açıktır. Anılan çok uluslu firmanın yatırımı için yargı tarafından verilmiş kesin kararları geçersiz kılmak ve firmanın hukuka aykırı yatırımını sürdürmek amacıyla, Başbakanlık tarafından ilgili Bakanlığa yazılı emir verilmesi ve bu emir yönünde yasa önerisi hazırlanması ve sonuçta yabancı firma yararı adına yasa çıkarılması, kanımızca ulusal bağımsızlık ilkesi ile hiçbir biçimde bağdaşmamaktadır.
Bu Kanun başta TEMA olmak üzere ilgili sivil toplum kuruluşlarının başvurularının değerlendirilmesi ile zamanın Sayın Cumhurbaşkanı tarafından 7.12.2006 tarihinde bir kez daha görüşülmek üzere TBMM ne geri gönderilmiştir. Geri gönderme gerekçesinde; “evrensel hukuka göre kişilere özel yasa olamayacağı, yasaların kamu yararına olması gerektiği, yargı kararlarını geçersiz kılacak düzenleme yapılamayacağı ve yasalarla hiçbir kişi ve zümreye ayrıcalık tanınmayacağı” gibi bilimsel, hukuksal ve ulusal yararları savunan görüşler açıklanmıştır.
Sayın Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilen 5557 sayılı yasa 31.1.2007 tarihinde bu kez ve aynen 5578 sayılı Kanun olarak yasalaştırılmıştır. Çıkarılan yeni Kanunun “ hukuk devleti ilkeleri ve kamu yararı ile bağdaşmayan nitelikler taşımadığı” gerekçesi ile iptali için, Cumhurbaşkanı tarafından Anayasa Mahkemesinde dava açılmış ve Anayasaya aykırılık gerekçesi ile 19.2.2007 tarihinde oy birliği ile Kanunun iptali kararı verilmiştir.
Ne var ki; ülkenin verimli ve kısıtlı arazilerinin talan edilmesi pahasına çok uluslu bir firmanın yararlarını korumayı ödev edinenler bakımından bu iptal kararı da yeterli olmamış ve “kamu yararına ve hukuka aykırılığı” bir çok kez ortaya çıkan bu yasal düzenlemeyi, bu defa 26.3.2008 tarihinde 5751 sayılı Kanun olarak gerçekleştirmişlerdir. Bu son düzenleme hakkında açılan iptal davası Anayasa Mahkemesinde sürdürülmektedir.
5.”NE YAPILABİLİR?” SORUSU VE ÖZET BİR DEĞERLNDİRME:
5.1.Önce sorunun kaynağını ve nedenini kavramak ve neden odaklı çözümleri oluşturmak gerekir.
Bilindiği gibi sorunlara gerçekçi çözümlemeler oluşturmak için; sorun diye ortaya çıkan durumu yeterince algılamak, sorun diye gözlenenlerin gerçekten sorun mu yoksa sonuç mu olduğu ayrımını yapmak, nedensellik ilişkilerini kurarak neden-sonuç analizlerini yapmak ve sorunu-durumu doğru tanımlamak gerekmektedir.
Konu bu türden bir yaklaşımla ele alınınca, kanımca aşağıda özetlenen süreçleri görmek gerekmektedir.
-Dünyada da ülkemizde de verimli tarım arazisinin amaç dışı kullanımı ve talanın ardında “günü kurtarmak, kolay yatırım yapmak, kolay kazanç sağlamak ve düşük yatırım maliyetini gerçekleştirmek” gibi yatırımcı niyet, heves ve kurnazlıkları bulunmaktadır.
-Çünkü, ülkemizin tarım arazilerinin ancak yüzde on beşi verimli denilebilecek özelliktedir. Üstelik bu arazilerin çoğunluğu kentleşme ve sanayileşmenin de çok yoğunlaştığı, dolayısı ile amaç dışı kullanım taleplerinin de artarak devam ettiği, Marmara, Ege ve sahil kuşağında bulunmaktadır. Oysa, bu ülkenin tarım arazilerini geri kalan yüzde seksen beşlik bölümünde de “gerekli alt yağının götürülmesi durumunda her türlü sanayi, enerji, ulaşım ve yerleşme yatırımlarının yapılması da mümkündür. Ama bir önceki paragrafta özetlenen yararcı çıkarcı tavırlar yüzünden, öncelikle bu verimli alanlara göz dikilmektedir.
-Daha kötüsü, kamu yararını ve toplumun yaşam güvencesini sağlamayı ilke edinmesi gereken ve bu nedenlerle yeniden üretilemeyen toprak gibi doğal varlıkları özenle koruması gereken devlet, bir yandan verimli tarım alanlarının bizzat betonlaştıran kamu yatırımlarıyla bu arazileri yok ederken, öte yandan 5403 sayılı Kanunun geçici maddesindeki “tarım alanında izinsiz gerçekleşen yatırımlara af getiren” hükümleri koyarak ve Antalya ve Cargill örneklerindeki sorumsuzlukları sergileyerek, amaç dışı talan sürecine yol gösterebilmekte ve talan için yol haritaları çizebilmektedir. Çünkü, devlet yönetimleri çoğu kez sermaye kesimlerinin etkisinde ve yönlendiriciliğinde kalmakta ve kamu erki bu nedenle onların kar ve kazancının yararı için kullanılabilmektedir.
-Bütün bunlardan dolayı sorunun özünde; doğayı, çevreyi, toprağı ve suyu gözetmeyen, tersine bu varlık ve kaynakları bozarak ve tüketerek ekonomik yarar ve çıkar sağlamayı yöntem yapan, her şeye kolay kazanç ve rant gözlüğü ile bakan sanayileşme, yerleşme, enerji, ulaşım ve ekonomik siyasetlerinin yattığını görmek gerekir.
-Tüm hukuksal ve kurumsal kurallara ve engellemelere rağmen, sermaye kesimlerinin aşırı kar ve rant hevesleri ve bunların kamu yönetimini etkileme güçleri var oldukça, verimli tarım arazisi talanını önlemenin çok kolay olmayacağını kavramak gerekir.
-Bu türden değerlendirmeler yaparken bir önemli yanlışlığa da düşmemek, toptancı davranmamak, toprağı ve doğal kaynakları sevmenin sadece köylülere, emekçilere ve yoksullara özgü bir özellik olduğunu sanmamak, ülkenin yurtsever sermaye sahiplerinin de iş adamlarının da ülke toprağını diğerleri gibi sevmek hakları bulunduğunu da unutmamak gerekir. Tersine; dürüst, ülkesini seven, yatırımı, reel üretimi, katma değer sağlamayı ve istihdamı gerçekleştiren sanayici ve girişimcilerimizin de az olmadığını bilmek gerekir.
-Bütün bunlara rağmen; akılcı ve doğru çözüm için neden odaklı bir yaklaşımın ortaya koyulmasının ve bu kapsamda sorun yaratan nedenlerin giderilmesine çalışılmasının zorunlu olduğunu fark etmek gerekir. Bu amaçla kanımızca, doğal varlık ve kaynakları koruyarak kalkınmanın sağlanmasına dönük olarak sivil toplum dayanışmasını pekiştirmek, bu yollarla sorun yaratan plan ve karar süreçlerini etkilemek, kararların oluştuğu ortamlara demokratik katılımcılığı geliştirmek, toplum kesimlerinin demokratik baskı gücünün kullanılmasına çalışmak ve hukuk mücadelesinden hiç vaz geçmemek gerekir.
5.2. TEMA temsilcilikleri düzeyinde neler yapılabilir?
Kanunun beşinci maddesine göre oluşan ve altıncı maddesine göre görev yapan İl Toprak Koruma Kurullarında görev alan TEMA temsilcilerinin, bu süreçte nasıl davranmaları gerektiği konusundaki düşünceler aşağıda açıklanmaya çalışılmıştır.
-Kanımızca; temsilciklerimiz ve tüm TEMA örgütü tarafından, bu kurulların bürokratik yapılar olmadığının ve katılımcılık ilkesi temelinde oluşmuş “demokratik” ortamlar olduğunun yeterince kavranması gerekir. Bu anlayışla, anılan kurulları anti-demokratik yaklaşımla ve despotik tavırlarla yönetmeye kalkışan kimi tutumlara karşı, kurallara uyarak demokratik karşı duruş sergilemek ve bu yapıların demokratik katılımcılık özelliği taşıdıklarını ilgili tüm görevlilere anlatabilmek gerekir.
-Belirtilen demokratik ilkenin gereği, kurulun başkanlığını yapacak olan valiler ya da yetki verebileceği yardımcıları, kamu görevlisi olsun olmasın kurula katılan hiçbir üyenin amiri değildir. Dolayısıyla kurullarda, “amir- memur” ilişkisine dayalı bürokratik bir yaklaşım yerine, başkanın ancak “eşitler arasında birinci” konumda olduğunu ortaya koyan demokratik bir anlayışın, geçerli olması için, temsilcilerce çaba gösterilmesi doğru olacaktır.
-Kurulun başkan yardımcılığı ve sekreterya görevleri ile yükümlü olan “ildeki tarımdan sorumlu birim amirinin”(İl Tarım Müdürünün), vali yerine başkanlık yapması hem doğru değildir hem de Kanunda yer alan kurul yapısı ile bağdaşmamaktadır.Tarımdan sorumlu birim amirinin bir yandan sorunları çözmekle ödevli bir kamu görevlisi olması, öte yandan kendi birimine de görev yönlendirecek bir kurula başkanlık yapması hiçbir açıdan uygun değildir. O nedenle olası böylesi durumlarda, uygun bir söylem ve yöntemle konuyu ilgililere aktarmak ve çözümüne çalışmak gerekir.
-Kurul üye sayısı “özel kanunlarla ilgili uygulamalar dışında”, kesin olarak dokuzdur. Dokuz üyeye nasıl ulaşılacağı da özel Yönetmelikte açıklanmıştır. O nedenle önce, ildeki tarım sorumlusu ve Maliye Bakanlığı temsilcisi gibi Kanunla kesin belirlenmiş üyeler dışında kalan ve valiliklerce Yönetmelikte sayılan kuruluşlardan seçilecek üyeler konusunda duyarlı olmak gerekir. Yönetmelikte sayısı altı olarak belirlenmiş kamu kuruluşları dışındaki başka resmi kuruluşlardan üye alınamaz.
Aynı düzenleme ile plan yapma yetkisine sahip ve konuyla ilgili meslek kuruluşlarıyla sivil toplum kuruluşlarından toplam üç üye katılacaktır. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak sayılmış olan TOBB ile TZOB’ den tek bir üye, TMMOB İl Koordinasyon Kurulu ile bu Birliğe bağlı Ziraat Mühendisleri Odasından da bir üye seçilecektir. Yani meslek kuruluşları kurulda toplam iki üye ile temsil edilecektir.
İlde bulunan sivil toplum kuruluşları ise kurula bir üye vereceklerdir. Bu noktada dikkat edilmesi gereken ilk husus, meslek kuruluşlarının yani odaların ve sendikaların sivil toplum örgütü olmadıklarını fark etmek ve ancak derneklerle vakıfların bu kapsama girdiğini bilmektir. Bu da yetmemektedir ve gerek Kanunun gerekse Yönetmeliğin beşinci maddelerinde açıkça belirtildiği gibi, “bu sivil toplum kuruluşunun toprak koruma konularında ulusal ölçekte faaliyette bulunan” bir örgüt olması gerekmektedir. Yani ulusal ölçekte örgütlenmiş olsa da örneğin tarımın genel konusunda çalışma yapan bir kuruluş ya da toprakla ilgili bir örgüt olsa bile ülke düzeyinde örgütlenmemiş bir kuruluşun, bu kurullarda yer alamayacağının anlaşılması ve her koşulda savunulması gerekir. Bu tanıma uyan tek sivil örgütün TEMA olduğunun herkese anlatılması gerekir. Kurula katılacak sivil örgütün hem toprak konusu ile özel anlamda görev ve sorumluluk ilişkisi bulunmalı, hem de ülke genelinde örgütlenmiş olması zorunludur. Seçilecek temsilcilerle ilgili kimi illerde yanlış uygulamalar yapıldığı duyumları alındığından, konu ayrıntılı açıklanmaya çalışılmıştır. Temsilcilerin olaya ilgili olmaları ve hukuksal düzenlemelere aykırı kurul yapılanmalarına gerekçe göstererek itiraz etmeleri gerekir.
-Kanun ve Yönetmelikle saptanmış üye sayısının altında sayılarla oluşan kurul yapılarına da gerekçeli karşı çıkmak gerekir. Aynı anlayışla belirlenmiş kuruluşlardan bir üyeden fazla katılımcı çağırmak ya da belirlenmemiş kuruluşlardan da katılım sağlamak yollarıyla, üye sayısının dokuzu üzerine çıkarılması durumlarına da itiraz zorunludur. Belirlenmiş üye sayısı dışındaki sayılarla kurul oluşumu ile özel konular gerektirdiğinde ilgili ve görevlilerin kurullara belli zamanlarda katılımlarını biri birine karıştırmamak gerekir.
-TEMA açısından önemli görülen konularla ilgili olarak, Yönetmeliğin verdiği yetki kullanılarak kurul olağan dışı toplantılara çağrılabilir.
-Kurul toplantıları öncesinde hazırlanmış gündemi edinerek öğrenmek ve gündem konuları hakkında toplantı öncesinde, bilgiye dayalı hazırlık çalışması yapmak yararlı olacaktır.
-Kurul toplantıları sırasında, gündeme gelen konu hakkında mutlaka bilgi ve belgelere dayalı değerlendirmeler yapmak, konu yeni incelemeleri gerektiriyor ise hemen karar almak yerine gerekli çalışmanın yapılabilmesi için, zaman talebinde bulunmak daha doğru olacaktır.
-Kurul kararlarının imzalanması için zorlama yapılamaz. Kararlar okunup, gerçekten oylama ile alınan karara uygun yazım var ise imzalanmalıdır.
-Kurula getirilen konu ile ilgili olarak gereken bütün bilgi ve belgelerin oturuma getirilmesi, ilgili kuruluşlardan mutlaka istenilmelidir.
-Kanunun hazırlanması ve yasalaşması sürecindeki belirleyici katkıları nedeniyle, TEMA adına Kanunun, Yönetmeliğin ve çıkarılacak Tüzüğün gereği olan çalışma ve işlerin yapılması yolunda kararlar alınması ve bunların ilgili kamu kuruluşlarına bildirilmesi ısrarla talep edilmelidir. Böylesi bir talebin toplum adına, kamu yararı için ve “kamu vicdanı” yaklaşımıyla yapıldığı ortaya koyulmalıdır.
-Verimli tarım arazilerinin korunması konusunda ödünsüz davranılmalıdır. Bu araziler için getirilecek tarım dışı kullanım taleplerinin, daha verimsiz başka arazilerden karşılanması alternatiflerinin, kurul aracılığı ile aranması konusunda kurulların yönlendirilmesine çalışılmalıdır.
-Toprağı koruma sürecinde ilkeli davranmak gerekir ama, ilkeli davranma ile “her şeye karşı çıkmayı” biri birine karıştırmamak gerekir. Toprak koruma ile kamu yararı dengesini doğru kurmak gerekir. Bu yaklaşımla; TEMA dışında her kesimi potansiyel suçlu görmemek, herkesi “toprak talancısı” saymamak daha doğru bir anlayış olacaktır.
-“TEMA’ nın toprağın tüm sorunlarını çözmekle ödevli özel kuruluş olduğu” gibi abartılı ve gerçekçi olmayan yanlış izlenimler vermemek ve sorunların yalnızca TEMA tarafından çözüleceği türünden bir yanılgıya düşmemek gerekir.
-Kanuna ve ilgili diğer mevzuat ile TEMA ilkelerine aykırı durumlar olduğunda, hukuka, bilime, bilgiye ve belgeye dayalı gerekçelerle bunlara karşı durmak, karşı duruşu uygun yöntem ve söylemlerle uygulamak gerekir.
-TEMA nın karşı duracağı durumlar ve başka tartışmalı konularda, başta TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası ve Türkiye Ziraat Odaları Birliği olmak üzere, ilgili meslek kuruluşları, üniversite temsilcileri ve diğer kurul üyeleriyle mümkün olan dayanışmayı sağlamaya çalışmak yararlı olacaktır.
-İtiraz, karşı duruş ve benzeri tutumların sonuç alabilmesi için, bilimsel ve hukuksal gerekçelerle donatılmış ve uygun yöntem ve söylemle ortaya koyulmuş olmaları gerekir. Bu durumlarda sözlü itirazların yanında, gerekir ise kararlara yazılı muhalefet görüşleri koymak, hatta bu görüşleri daha sonra bir başka yazı ile kurula tekrar bildirmek doğru olacaktır.
-Bilindiği gibi Anayasa ve İdari Yargılama Usulü Kanunu; idarenin yani Bakanlar Kurulu, bakanlıklar, bunların bağlı ve ilgili kuruluşları, valilikler dahil taşra kuruluşlarının, “kamu yönetiminin bütün işlem ve eylemlerinin yönetsel yargı denetiminde olduğunu” öngörmektedir. Kanımızca, kamu adına çalışan, kamusal erk kullanan toprak koruma kurullarının kararlarına bağlı “amaç dışı arazi tahsisi işlem ve eylemleri de” yönetsel yargı denetimi altındadır. O nedenle; tüm karşı çıkışlara rağmen hukuka ve kamu yararına aykırı kararların alınması durumunda, toplantılar sırasında konunun yargıya götürüleceği açıkça söylenmeli, gerekli bilgi ve belgeler toplandıktan sonra ve kurul kararları Bakanlıkça onaylanınca, dava açılması amacı ile durum yazı ile TEMA Genel Müdürlüğüne bildirilmelidir. 12 Haziran 2009
Mahir GÜRBÜZ
TEMA Danışmanı
TEMA Yönetim Kurulu Başkanlığına
Bilindiği gibi, hazırlanmasında ve yasalaşmasında TEMA’nın belirleyici çaba ve katkıları bulunan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’na rağmen, verimli tarım arazilerinin amaç dışı girişim ve yatırımlar için talan edilmesi süreci, günümüzde de büyük ölçüde devam etmektedir.
Belirtilen nedenle; “konunun hukuksal temellerini açıklayıcı, uygulama süreçlerinde medyada gelen olumsuzlukları örnekleyici ve sorun çözümüne katkısı olacak düşünce ve önerileri açıklayıcı” kapsamlı bir değerlendirme yapılması gerekli bulunmuştur.
Değinilen amaçla yapılan değerlendirmenin TEMA örgütünce sahiplenilmesi açısından, temsilciliklere gönderilmesinde yarar görülmektedir. TEMA görüşlerinin yaygınlaşması bakımımdan, aynı metnin konuyla ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile sivil toplum örgütlerine iletilmesinin de uygun olacağı düşünülmektedir.
Açıklanmaya çalışılan nedenlerle; ekte iletilen metnin incelenerek değerlendirilmesini ve uygun bulunması durumunda TEMA örgütü ile anılan kurum ve kuruluşlara gönderilmesini bilgi ve değerlendirmelerinize sunarım.
Saygılarımla 12 Haziran 2009
Mahir GÜRBÜZ
TEMA Danışmanı
Ek: 1 adet rapor
